«Ich schätze die Chancen eines Weiterzugs nicht sehr hoch ein»

Thomas Gächter glaubt nicht an einen Weiterzug (Foto: zVg)

Kürzlich hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass der Bewilligungsentzug der Krankenkasse Turbenthal durch das Innendepartement (EDI) rechtens war. Möglich wäre nun ein Weiterzug des Urteils ans Bundesgericht. Thomas Gächter, Rechtsprofessor an der Uni Zürich, schätzt die Chancen auf Erfolg aber nicht sehr hoch ein.

Der rund drei Jahre dauernde Kampf von Daniel Rüegg, Geschäftsführer der Krankenkasse Turbenthal, gegen das Bundesamt für Gesundheit (BAG) war umsonst. Er darf seine Kasse mit rund 400 Mitgliedern, und mit einer Franchise von 300 Franken ausserdem die günstigste Krankenkasse der Schweiz, nicht weiterführen. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in St. Gallen kürzlich entschieden («Der Tößthaler» berichtete). Gemäss Urteil muss die Krankenkasse Turbenthal, die nur Einwohner der Gemeinden Turbenthal, Wildberg und Wila versichert, ihre Geschäftstätigkeit innerhalb einer Frist von sechs Monaten einstellen. «Der Tößthaler» hat mit Thomas Gächter, Rechtsprofessor an der Universität Zürich, ein Interview über das Urteil geführt:

Herr Gächter, kürzlich hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass der Entzug der Bewilligung der Krankenkasse Turbenthal durch das EDI rechtens war. Geschäftsführer Daniel Rüegg ist enttäuscht über das Urteil. Auch der Krankenkassenverband Santésuissse kritisiert gemäss St-Galler Tagblatt den Entscheid. Der Verband sagt, das BAG hätte im Fall dieser Kleinstkasse kulanter sein sollen, habe sich aber «besonders stur» gezeigt. Wäre in diesem Fall seitens BAG nicht eine gewisse Kulanz angebracht gewesen?

Thomas Gächter: Ich kenne die konkreten Umstände des Einzelfalls nur aus den ausführlichen Schilderungen des Bundesverwaltungsgerichts und weiss nicht, ob sich das BAG hier «besonders stur» gegeben hat. Mindestens aufgrund der Ausführungen im Urteil scheint dies jedenfalls nicht der Fall gewesen zu sein. Es ist unbestritten, dass die Krankenkasse Turbenthal einigen gesetzlichen Anforderungen nicht mehr genügt, die an alle Krankenkassen gestellt werden. Sie machte und macht regelmässig geltend, diese Vorschriften seien nicht auf die Verhältnisse einer Kleinstkasse zugeschnitten.

Das ist sicher richtig; aber es ist die Regelung des Bundesgesetzgebers, die hier keine Ausnahmen zulässt. Das BAG hat den Auftrag, diese Regelungen umzusetzen. Soweit ersichtlich wurden der Kasse immer wieder Fristen gesetzt und erstreckt, um die gesetzlichen Anforderungen zu erfüllen, das heisst, das BAG hat wenigstens in dieser Hinsicht versucht, der Kasse entgegen zu kommen und kulant zu sein. Das Gericht sagt nun aber klar, dass das Gesetz dem BAG inhaltlich, also betreffend die gesetzlichen Anforderungen an eine Kasse, gar nicht mehr Spielraum lasse.

Die Krankenkasse Turbenthal wird als Ein-Mann-Betrieb und ohne Computer und Handy, sondern mit Schreibmaschine und Karteikarten aus Papier geführt. Die Versicherten schätzen daran unter anderem den persönlichen Kontakt und natürlich die tiefen Prämien. Für sie stimmt es so. Ausserdem sind die Versicherten nicht gezwungen, sich da versichern zu lassen. Sie können ihre Versicherung wählen. Gemäss BAG und Bundesverwaltungsgericht muss eine Kasse heute aber digital geführt werden. Herrscht hier nicht eine totale Regulierungswut?

Die Krankenkasse Turbenthal ist ein äusserst origineller und sympathischer Betrieb, der Verwaltungseffizienz sichtbar lebt. Gleichwohl handelt es sich um eine Kasse, die in ein Geflecht bundesrechtlicher Vorgaben eingebunden ist, die unterschiedlichen Interessen dienen. In der Tat haben die Versicherten die Wahl, ob sie sich bei ihr oder anderswo versichern lassen wollen, es ist ihr freier Wille. Andere Beteiligte, zum Beispiel Leistungserbringer, haben aber keine Wahl, ob sie Versicherte der Kasse behandeln wollen oder nicht. Ein Teil der nicht erfüllten Vorgaben dient den Interessen dieser Leistungserbringer.

Zudem bestehen weitere gesetzliche Pflichten im Zusammenhang mit der Prämienverbilligung, dem Risikoausgleich und der Statistik, die Interessen dienen, welche weder die Kasse noch die Versicherten beeinflussen können. Jede einzelne dieser Pflichten dient einem an sich vernünftigen Zweck. Es ist aber in der Tat so, dass für eine Kleinstkasse wie die Krankenkasse Turbenthal die Zahl und die Art der verschiedenen gesetzlichen Pflichten zu einer Last werden, die sie mit ihren schlanken Strukturen nicht mehr meistern kann. Wie das Bundesverwaltungsgericht allerdings festgestellt hat, besteht keine gesetzliche Ausnahmebestimmung für Kleinstkassen, das heisst auch diese Kassen müssen sämtliche Vorgaben umfassend erfüllen.

Wie schätzen Sie es ein, dass die Krankenkasse Turbenthal keine Revisionsstelle im Handelsregister eingetragen hat?

Soweit ich den Standpunkt des BAG verstanden habe, geht es nicht nur um einen Eintrag ins Handelsregister, sondern um das Fehlen einer eigentlichen Revisionsstelle. Das BAG erachtet es als ungenügend, dass keine eigene Revisionsstelle eingesetzt ist und nimmt das Fehlen des Handelsregistereintrags als Indiz hierfür.

Wenn die Kleinstkasse im Nachgang zum Urteil den Bestimmungen des BAG doch noch nachkommen würde, könnte der Betrieb dann weitergeführt werden? Verlöre in diesem Fall das Urteil sozusagen seine «Gültigkeit»?

Das nun vorliegende Urteil bezieht sich auf den Bewilligungsentzug, der 2015 ausgesprochen wurde, und würde rechtskräftig, wenn das Urteil nicht angefochten wird. Es behält dann seine Gültigkeit. Wenn die Kasse aber die verschiedenen Anforderungen, die seit geraumer Zeit vom Gesetz an den Kassenbetrieb gestellt werden, in den nächsten Monaten nachkommen würde, dann könnte sie eine neue Durchführungsbewilligung beantragen und könnte auch – mit der neuen Bewilligung – weitergeführt werden.

Daniel Rüegg muss nun entscheiden, ob er das Urteil ans Bundesgericht weiterzieht. Wie schätzen Sie seine Chancen ein, wenn er das tun würde? Würde es inhaltlich zu einem anderen Entscheid kommen?

Der eigentliche Konflikt zwischen dem BAG und der Kasse besteht darin, dass die Kasse aufgrund ihrer geringen Grösse und ihren äusserst schlanken Vollzugstrukturen der Ansicht ist, sie könne – und müsse – gewisse Anforderungen des Bundesrechts nicht erfüllen.

Diese Haltung der Kasse ist zwar nachvollziehbar. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hält aber wörtlich fest: «Wenn der Gesetzgeber eine Sonderbehandlung von kleinen Kassen angestrebt hätte, hätte er diesem Umstand mit dem Erlass von speziellen Normen Rechnung tragen können. Dies ist aber nicht geschehen.» Ich gehe nicht davon aus, dass das Bundesgericht zu einer anderen Einschätzung der Rechtslage gelangen würde. Ich schätze die Chancen eines Weiterzugs deshalb nicht sehr hoch ein.

Die Krankenkasse Turbenthal ist als Verein organisiert. Könnte sie und mit ihr Daniel Rüegg nach einem allfällig negativen Entscheid des Bundesgerichts sogar beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg vorstellig werden? Ich erinnere mich an einen Fall, wo das Bundesgericht die Auflösung eines Vereins in Genf für rechtens hielt, der Hausbesetzungen bezweckt. Der Strassburger Gerichtshof entschied dann aber, dass der Verein nicht hätte aufgelöst werden dürfen.

Der Fall liegt hier anders. Die Krankenkasse Turbenthal wird nicht als Verein aufgelöst, ihr wird lediglich die Bewilligung zur Durchführung der obligatorischen Krankenpflege entzogen, das geht deutlich weniger weit. Dass dieser Entzug, der für die Kasse allerdings von existentieller Bedeutung ist, ein in der Europäischen Menschenrechtskonvention geschütztes Recht verletzt, sehe ich nicht. Der EGMR ist zwar für viele wichtige Fragen zuständig, nicht aber für alle Rechtsfragen, die sich innerstaatlich stellen können.

Thomas Gächter ist Professor für Staats-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsrecht an der Universität Zürich

Rolf Hug
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